Bruksela chce większej roli ESMA. Polska z E6 proponuje kolegia

Instytucje UE chcą jeszcze w 2026 r. osiągnąć porozumienie w sprawie szerokiej reformy integracji i nadzoru nad europejskimi rynkami finansowymi. Chodzi o Market Integration and Supervision Package, czyli MISP – pakiet przedstawiony przez Komisję Europejską 4 grudnia 2025 r. jako jeden z kluczowych elementów Savings and Investments Union. Reforma ma ograniczyć fragmentację europejskiego rynku kapitałowego wynikającą m.in. z odmiennych wymogów i praktyk nadzorczych w poszczególnych państwach. Komisja Europejska chce ujednolicić część zasad, ograniczyć krajowe bariery i zwiększyć rolę Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych, czyli ESMA.

W lipcu ministrowie finansów UE zadeklarowali polityczną wolę osiągnięcia porozumienia w sprawie pakietu jeszcze w 2026 r. Formalnie zobowiązali się przede wszystkim do wypracowania ambitnego stanowiska negocjacyjnego Rady do października. Pod koniec sierpnia na przyspieszenie prac naciskała przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen. Podczas wystąpienia w Paryżu wymieniła reformy dotyczące sekurytyzacji, inwestycji banków i ubezpieczycieli oraz integracji i nadzoru nad rynkami, wskazując, że porozumienie w sprawie tych działań powinno zostać osiągnięte do końca 2026 r. – najlepiej przez wszystkie 27 państw. Dodała, że jeśli okaże się to niemożliwe, należy działać z państwami, które są gotowe iść dalej.

Reklama

Większa rola ESMA

W odniesieniu do infrastruktury rynków finansowych projekt Komisji przewiduje przeniesienie części kompetencji nadzorczych z poziomu krajowego do ESMA. Europejski urząd miałby objąć bezpośrednim nadzorem, w zakresie określonym w nowych regulacjach, m.in. znaczących kontrahentów centralnych, czyli CCP, znaczące centralne depozyty papierów wartościowych oraz znaczące systemy obrotu. Pakiet obejmuje także dostawców usług w zakresie kryptoaktywów. W przypadku systemów obrotu nie chodzi o przejęcie absolutnie wszystkich funkcji. Zgodnie z wyjaśnieniami Komisji ESMA nadzorowałaby przede wszystkim zgodność organizacyjną i operacyjną. Część zadań związanych z nadzorem rynku pozostałaby po stronie krajowych organów. ESMA otrzymałby także silniejsze narzędzia służące ujednolicaniu praktyk nadzorczych w całej Unii. 

W przypadku branży zarządzania aktywami pierwotny projekt Komisji nie przewiduje przejęcia przez ESMA bezpośredniej autoryzacji i bieżącego nadzoru nad największymi grupami. Krajowi regulatorzy zachowaliby swoje podstawowe kompetencje, natomiast ESMA otrzymałby silniejszą rolę w koordynowaniu ich działań wobec dużych grup prowadzących działalność transgraniczną.

Mechanizm zaproponowany przez Komisję obejmowałby unijne grupy spółek zarządzających UCITS i zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, których łączna wartość aktywów netto zarządzanych w UE przekracza 300 mld euro. Grupy musiałyby jednocześnie spełniać kryterium działalności transgranicznej: należące do nich podmioty byłyby ustanowione w więcej niż jednym państwie członkowskim albo zarządzałyby lub wprowadzały do obrotu UCITS bądź alternatywne fundusze inwestycyjne w więcej niż jednym państwie UE.

Takie grupy podlegałyby przynajmniej raz w roku przeglądowi prowadzonemu przez ESMA we współpracy z właściwymi krajowymi organami nadzoru. Europejski urząd analizowałby sposób nadzorowania podmiotów należących do tej samej grupy, m.in. pod względem struktury organizacyjnej i ładu, alokacji zasobów oraz systemów zarządzania ryzykiem. Oceniałby następnie, czy praktyki poszczególnych regulatorów są rozbieżne, dublują się, są zbędne albo pozostawiają luki. W razie stwierdzenia problemów ESMA kierowałby do krajowych organów zalecenia dotyczące działań naprawczych. Jeżeli problemy transgraniczne nie zostałyby usunięte, urząd mógłby wykorzystać dalsze formalne uprawnienia. W określonych przypadkach projekt pozwalałby mu nawet zawiesić możliwość wykonywania konkretnych funkcji lub usług w działalności transgranicznej.

Próg 300 mld euro ani sam model nadzoru nie są jednak przesądzone. W Parlamencie Europejskim pojawiła się propozycja idąca dalej niż projekt Komisji. Eero Heinäluoma, sprawozdawca komisji ECON odpowiedzialny za projekt dyrektywy zmieniającej m.in. UCITS i AIFMD, zaproponował objęcie największych transgranicznych grup bezpośrednią autoryzacją i nadzorem ESMA. Według jego projektu bezpośredni nadzór miałby dotyczyć grup spółek zarządzających UCITS z aktywami o wartości co najmniej 100 mld euro oraz grup AIFM z aktywami wynoszącymi co najmniej 150 mld euro. Transgraniczne grupy z aktywami od 50 mld euro, które nie osiągałyby odpowiedniego progu bezpośredniego nadzoru, nadal podlegałyby corocznym przeglądom ESMA. Nie jest to jednak stanowisko Parlamentu Europejskiego. Dokument Heinäluomy pozostaje projektem sprawozdania, a ECON nie przyjęła jeszcze własnego stanowiska. Do projektu zgłoszono 546 dodatkowych poprawek. Wśród nich znalazły się zarówno propozycje dalszego wzmacniania ESMA, jak i rozwiązania ograniczające centralizację oraz kwestionujące model obowiązkowych przeglądów dużych grup.

Inny model dla branży zarządzania aktywami proponuje tzw. grupa E6: Francja, Niemcy, Włochy, Holandia, Polska i Hiszpania. Państwa te popierają większą integrację europejskiego rynku kapitałowego, ale zamiast – jak określono – opotencjalnie nadmiernie zasobochłonnego, złożonego i sformalizowanego systemu okresowych przeglądów proponują utworzenie kolegiów koordynacyjnych z udziałem ESMA i krajowych organów nadzoru. Kolegia miałyby zwiększać spójność praktyk nadzorczych bez tworzenia dodatkowych, dublujących się struktur. Koncepcja znalazła się również w pracach Rady jako jedna z rozważanych alternatyw dla mechanizmu zaproponowanego przez Komisję. Nie jest jednak jeszcze oficjalnym stanowiskiem całej Rady. Jednocześnie grupa E6, do której zalicza się Polska, nie odrzuca zwiększania kompetencji ESMA jako takiego. We wspólnym stanowisku poparły one m.in. stopniowe obejmowanie bezpośrednim nadzorem ESMA części znaczących CCP, CSD i systemów obrotu.

Ostateczny kształt nadzoru nad dużymi grupami zarządzającymi aktywami pozostaje więc jednym z otwartych elementów MISP. Jedna z osi debaty dotyczy tego, czy ESMA ma przede wszystkim koordynować działania krajowych regulatorów, czy w przypadku największych grup sama stać się ich bezpośrednim nadzorcą.

Mniej krajowych barier dla funduszy

Istotną częścią MISP są zmiany mające ułatwić transgraniczną działalność i dystrybucję funduszy. Komisja chce bardziej ujednolicić procedury udzielania zezwoleń UCITS, spółkom zarządzającym UCITS i AIFM oraz usunąć część krajowych opcji i uznaniowości prowadzących do różnic między państwami UE. Projekt zakłada także uproszczenie korzystania z unijnych paszportów.

Jednym z proponowanych rozwiązań jest passporting upon authorisation, czyli paszportowanie już w procesie udzielania zezwolenia. UCITS, a w odniesieniu do funduszy alternatywnych ich unijny AIFM, mogliby wskazać państwa, w których fundusz ma być oferowany. Zezwolenie nadal wydawałby regulator państwa macierzystego. ESMA prowadziłaby wspólną platformę do przekazywania dokumentacji i udostępniania jej organom państw goszczących. W efekcie fundusz mógłby uzyskać dostęp do wskazanych rynków od dnia udzielenia zezwolenia, bez konieczności uruchamiania później odrębnej procedury notyfikacyjnej. 

Kierunek ten cieszy się szerokim poparciem państw członkowskich. Czerwcowy raport prezydencji cypryjskiej odnotował poparcie dla harmonizacji procedur autoryzacyjnych, paszportowania przy autoryzacji oraz usuwania barier dla transgranicznej dystrybucji funduszy. Spór dotyczy natomiast m.in. kompetencji regulatora państwa, w którym fundusz jest oferowany. Projekt Komisji zakłada, że organ państwa goszczącego nie mógłby uzależniać rozpoczęcia oferowania funduszu od wcześniejszego przekazania materiałów marketingowych. Kompromis wypracowywany w Radzie pozostawiał mu jednak kompetencje nadzorcze wykonywane ex post, przy jednoczesnym większym ujednoliceniu unijnych zasad dotyczących treści i formatu materiałów. Szczegóły rozwiązania nadal pozostawały przedmiotem negocjacji.

Irlandia i Luksemburg należą do państw najbardziej sceptycznych wobec zmian przewidzianych w MISP, co nie oznacza, że formalnie sprzeciwiły się samemu passporting upon authorisation. Wyraźnie artykułowane zastrzeżenia obu krajów dotyczą przede wszystkim przenoszenia kompetencji nadzorczych z regulatorów krajowych do ESMA. Niewątpliwie jednak oba państwa należą do najważniejszych unijnych centrów rejestrowania funduszy. Według ESMA na fundusze zarejestrowane w Luksemburgu i Irlandii przypadało łącznie 89 proc. wszystkich notyfikacji transgranicznego marketingu znajdujących się w bazie urzędu. Ich przewagą jest nie tylko prawo podatkowe, lecz także rozbudowany ekosystem wyspecjalizowany w szybkim uruchamianiu produktów przeznaczonych do międzynarodowej dystrybucji. Tymczasem MISP ma połączyć paszportowanie z procesem autoryzacji, ujednolicić dokumentację, ograniczyć możliwość żądania dodatkowych informacji przez krajowych regulatorów i zmniejszyć zakres krajowego gold-platingu. To może sprawić, że rejestrowanie funduszu także w innych państwach stanie się szybsze. W konsekwencji zarządzający mieliby mniejszą motywację, aby niemal automatycznie wybierać Irlandię albo Luksemburg tylko dlatego, że zapewniają one najbardziej sprawną drogę do dystrybucji w wielu krajach.

Osobnym elementem MISP jest propozycja ułatwienia działalności grup zarządzających aktywami obecnych w kilku państwach UE. Obecnie korzystanie przez spółkę zarządzającą lub AIFM z funkcji wykonywanych przez inny podmiot należący do tej samej grupy podlega zasadniczo wymogom dotyczącym delegacji. Komisja proponuje, aby – po spełnieniu określonych warunków – korzystanie z funkcji lub usług innego podmiotu należącego do tej samej grupy i ustanowionego w UE nie było traktowane jako delegacja. Podmiot wykonujący funkcję musiałby być do tego odpowiednio uprawniony lub zarejestrowany. Zarządzający musiałby poinformować właściwy organ, nadal ponosiłby odpowiedzialność za wykonywanie funkcji i nie mógłby zostać sprowadzony do roli podmiotu fasadowego.

Ułatwienie dotyczyłoby wyłącznie relacji wewnątrz grupy w UE. Przekazanie funkcji podmiotowi spoza Unii nie korzystałoby z tego wyjątku i nadal podlegałoby zasadom delegacji wynikającym z UCITS lub AIFMD.

Zapisz się na Newsletter

Bądźmy w kontakcie! Prosto na Twojego maila będziemy wysyłać skrót najważniejszych informacji ze świata finansów, powiadomienia o nowościach rynkowych, najnowsze oceny i raporty oraz codzienne notowania wybranych przez Ciebie funduszy inwestycyjnych.

Zapisz się